Medici specializzandi - mancata attuazione direttiva europea - risarcimento a carico dello Stato

Repubblica italiana
In nome del popolo italiano
La Corte di Appello Sezione Lavoro, composta da:
1) dott. Alfonsa Tullia Rizzo - Presidente rel.
2) dott. Letterio Villari - Consigliere
3) dott. Emma Sturniolo - Consigliere
Riunita in Camera di Consiglio ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa civile n. 618/2015 R.G. Anno 2015 promossa in grado di appello
da
_______ rappresentata e difesa dagli Avvocati Carmelita Alvaro e Antonino Rosina ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell'Avvocato Massimo Maiorana in Messina, Via Mario Giurba, n. 17
- Appellante -
CONTRO
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'università e della Ricerca Scientifica, Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza della Regione Siciliana, Assessorato regionale alla Sanità, Università degli Studi di Messina, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato ed elettivamente domiciliati presso il suo Ufficio distrettuale in Messina, via dei Mille, is. 221.
- Appellati -

OGGETTO: specializzando - rivendicazione della remunerazione prevista dai medici neo assunti a tempo pieno nella medesima posizione.

Svolgimento del processo

Con ricorso depositato il 23.7.2014 ____ adì il G.L del Tribunale di Messina e, premesso di avere frequentato la scuola di specializzazione presso la facoltà di medicina e chirurgia dell'Università degli studi di Messina a partire dall'anno accademico per ciascuno precisato, e di avere percepito la borsa di studio determinata ai sensi del D. Lgs. 257/1991, con importi previsti dall'art. 32 comma 12 della legge 12.12.1997 n. 449, deduceva che, sulla base della normativa comunitaria richiamala in ricorso il rapporto intercorrente tra medici in formazione e Università debba essere qualificato in termini di rapporto di lavoro subordinato, sicché lamentavano la diversa qualificazione operata dal legislatore e si dolevano del fatto che lo stato italiano aveva recepito con ritardo e solo parzialmente le direttive comunitarie con il DPCM 6.7.2007, il quale escludeva espressamente dal trattamento economico ivi previsto i medici in formazione specialistica negli anni antecedenti al 2006.
Chiedeva quindi il riconoscimento del diritto a essere inquadrata come lavoratore subordinato con contratto di formazione e lavoro e al pagamento di tutte le differenze retributive con la regolarizzazione della posizione individuale, contributiva e previdenziale.
Chiedeva, anche, l'estensione delle norme che disciplinano il trattamento economico dei medici in formazione specialistica per evitare disparità di trattamento determinata da inadempimento dello Stato Italiano nell'adeguarsi all'ordinamento comunitario, in quanto l'adeguamento completo si è avuto solo con la adozione dei DCPM del 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007 e chiedeva la condanna al correlativo pagamento.
Subordinatamente chiedeva la condanna del convenuti al risarcimento dei danni per la mancata attuazione della direttiva 93/16.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica, il Ministero della Salute, il Ministero dell'Economia e delle Finanze,la Presidenza della Regione Siciliana e l'Università degli Studi di Messina si costituivano eccependo l'incompetenza territoriale del G.L. adito; contestavano la loro legittimazione passiva ed eccepivano in subordine la prescrizione quinquennale dei crediti azionati.
Nel merito deducevano l'infondatezza di tutte le pretese e ne chiedevano il rigetto.

Il G.L. del Tribunale di messina con sentenza n.1103/2015 emessa il 16.6.2015, rigettava tutte le domande, principali e subordinate, riconoscendole infondate.
Il G.L. di prime cure, riconosciuta la legittimazione passiva di tutti i convenuti, nel merito escludeva che il rapporto fosse riconducibile al rapporto di lavoro subordinato sulla base dei precedenti del Supremo Collegio; riteneva infondata anche la pretesa alla rivalutazione della borsa di studio, riportandosi alla pronuncia n.20403/2009; affermava sulla richiesta di risarcimento che, pur riscontrandosi effettivamente un divario tra il trattamento economico dei medici, il quale è aumentato nel tempo e quello degli specializzandi, rimasto inalterato, non si poteva ritenere il compenso automaticamente inadeguato ai sensi della direttiva comunitaria.
Evidenziava in proposito il primo giudice che l'importo della borsa di studio era stato fissato in modo autonomi rispetto allo stipendio dei medici, ed inoltre che la direttiva non conteneva una definizione di retribuzione, né tantomeno forniva elementi per valutarne la adeguatezza; sottolineando, pure, che la direttiva era da ritenere vincolante solo nella parte in cui prevede l'obbligo di adeguata remunerazione, in tal senso attribuendo una discrezionalità al legislatore.
Conseguentemente non poteva sussistere colpevole inadempimento alla direttiva comunitaria.

Avverso tale pronuncia proponeva appello ________ e insisteva nel riconoscimento del rapporto come rapporto di lavoro subordinato e nella applicazione del D.Lgs. 368/1999.
Riproponeva la domanda risarcitoria per l'inadempimento all'obbligo di recepimento della direttiva 93/16 CEE e il ritardo con il quale era stata effettivamente recepita.

Le amministrazioni convenute si costituivano con unica memoria con la quale ribadivano le eccezioni già avanzate in primo grado.
La causa, all'udienza del 23.1.2018, sulle conclusioni dei procuratori delle parti, veniva decisa come da dispositivo in atti

Motivazione

Nell'esame della controversia, occorre muovere dalla ricostruzione del quadro normativo applicabile alla fattispecie ai fini di un compiuto esame dei motivi di impugnazione.
L'art. 13 della direttiva CEE n.76 del 1982 in materia di formazione dei medici specialisti, prevedeva che la formazione stessa si effettuasse in posti specifici riconosciuti dalle autorità competenti e che implicasse la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettuava la formazione, comprese le guardie, in modo che lo specialista in via di formazione potesse dedicare a tale formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intera durata della normale settimana lavorativa e per tutta la durata dell'anno, secondo le modalità fissate dalle autorità competenti. Inoltre, la direttiva prevedeva che tale formazione costituisse oggetto di una adeguata remunerazione.

Recitava testualmente l'art. 13, che inseriva l'allegato 1 alla direttiva comunitaria 75/363:
Caratteristiche della formazione a tempo pieno e della formazione a tempo ridotto dei medici specialisti.
1. Formazione a tempo pieno dei medici specialisti.
Essa si effettua in posti di formazione specifici riconosciuti dalle autorità competenti. Essa implica la partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettua la formazione, comprese le guardie, in modo che lo specialista in via di formazione dedichi a tale formazione pratica e teorica tutta la sua attività professionale per l'intera durata della normale settimana lavorativa e per tutta la durata dell'anno, secondo le modalità fissate dalle autorità competenti.
Tale formazione forma pertanto oggetto di una adeguata rimunerazione.

Detti principi sono stati ribaditi dalla successiva direttiva CEE n.16 del 1993 che, per quanto attiene alla formazione dei medici specialisti, non ha apportato alcuna modifica di significativo rilievo, tanto che l'allegato I che disciplina le caratteristiche della formazione riproduce esattamente il testo sopra trascritto dell'allegato I alla direttiva 75/363, come modificato dal richiamato art. 13.
La direttiva 82/76 è stata trasposta con decreto legislativo 8 agosto 1991, n.257 (GURI n.191 del 16 agosto 1991), entrato in vigore 15 giorni dopo la data della sua pubblicazione.
L'art. 4 del decreto legislativo n.257 determina i diritti e i doveri dei medici specializzandi, e il suo art. 6 istituisce una borsa di studio in loro favore.
Ai sensi dell'art. 6, n.1, dello stesso decreto legislativo:
"Agli ammessi alle scuole di specializzazione (...) in relazione all'attuazione dell'impegno a tempo pieno per la loro formazione, è corrisposta, per tutta la durata del corso, ad esclusione dei periodi di sospensione della formazione specialistica, una borsa di studio determinata per l'anno 1991 in £ 21500.000. Tale importo viene annualmente, a partire dal 1 gennaio 1992, incrementato dal tasso programmato di inflazione ed è rideterminato ogni triennio, con decreto del ministro della Sanità (...) in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente dal Servizio sanitario nazionale".
L'art. 8, n.2 dello stesso decreto precisa inoltre che le sue disposizioni si applicano a decorrere dall'anno accademico 1991/92.

Successivamente la materia è stata nuovamente disciplinata dal d.lgs. 17 agosto 1999 n.368 che, agli articoli 37-39, ha previsto che, all'atto dell'iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipuli uno specifico contratto annuale di formazione-lavoro, disciplinato dal detto decreto legislativo e dalla normativa per essi vigente, per quanto non previsto o comunque per quanto compatibile con le disposizioni di cui al decreto legislativo. Il contratto è finalizzato esclusivamente all'acquisizione delle capacità professionali inerenti al titolo di specialista, mediante la frequenza programmata delle attività didattiche formali e lo svolgimento di attività assistenziali funzionali alla progressiva acquisizione delle competenze previste dall'ordinamento didattico delle singole scuole, in conformità alle indicazioni dell'Unione europea. Il contratto non dà diritto all'accesso ai ruoli del Servizio sanitario nazionale e dell'università o ad alcun rapporto di lavoro con gli enti predetti (art. 37).

Per quanto interessa maggiormente la presente controversia, la norma ha ridefinito il trattamento economico dei medici specializzandi, prevedendo che al medico in formazione specialistica, per tutta la durata legale del corso, sia corrisposto un trattamento economico annuo onnicomprensivo. Il trattamento economico è determinato, ogni tre anni, con il decreto di cui all'articolo 35, comma 1, nei limiti dei fondi previsti dall'articolo 6, comma 2, della legge 29 dicembre 1990, n. 428, e delle quote del Fondo sanitario nazionale destinate al finanziamento della formazione dei medici specialisti. Il trattamento stesso è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso di specializzazione, e da una parte variabile, differenziata per tipologie di specializzazioni, per la loro durata e per anno di corso. il trattamento economico è corrisposto mensilmente dalle università presso cui operano le scuole di specializzazione (art. 39).
Tuttavia, tale normativa non ha trovato immediata applicazione in quanto l'art. 46 dello stesso provvedimento ha disposto "agli oneri recati dal Titolo VI del presente decreto legislativo si provvede nei limiti delle risorse previste dall'art. 6, comma 2, della legge 29 dicembre 1990, n. 428, delle quote del Fondo sanitario nazionale destinate al finanziamento della formazione dei medici specialisti, nonché delle ulteriori risorse autorizzate da apposito provvedimento legislativo. Le disposizioni di cui agli articoli 39 e 41 si applicano dall'entrata in vigore del provvedimento di cui al comma 1; fino all'entrata in vigore del predetto provvedimento continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all'art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257."

Infine, l'art. 1 comma 300 della legge 23 dicembre 2005 n. 266 ha apportato ulteriori modifiche al decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, sostituendo all'articolo 37 le parole "di formazione - lavoro" con le parole "di formazione specialistica" e rideterminando i profili attinenti al trattamento economico, prevedendo in particolare che il trattamento economico è costituito da una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso, e da una parte variabile, ed è determinato annualmente con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dell'economia e delle finanze, avuto riguardo preferibilmente al percorso formativo degli ultimi tre anni.
La norma, inoltre, prevede espressamente che tale diverso assetto retributivo si applichi a decorrere dall'anno accademico 2006-2007, ribadendo che fino all'anno accademico 2005-2006 rimane operante la disciplina dettata dal decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257.

A tale quadro normativo occorre dunque fare riferimento, essendo pacificamente risultato in fatto che l'università ha, appunto, applicato agli specializzandi, odierni appellanti, detta ultima normativa, quale emerge dalla ricostruzione degli interventi succedutesi nel tempo,

Ciò posto, e passando all'esame delle doglianze mosse dagli appellanti alle statuizioni della sentenza, va sottolineato che la Corte di Giustizia, chiamata ad interpretare la direttiva 82/1986, con sentenza del 25.2.1997 in causa C131/97, Carbonari ai punti 44 e 45 della motivazione ha chiarito:
44. ...l'art. 2, n 1, lett. c), nonché il punto 1 dell'allegato della direttiva coordinamento, come modificata dalla direttiva 82/76, impongono agli Stati membri, per quanto riguarda i medici legittimati a fruire del sistema del reciproco riconoscimento, di retribuire i periodi di formazione relativi alle specializzazioni mediche, ove esse rientrino nell'ambito d'applicazione della direttiva. II detto obbligo è, in quanto tale, incondizionato e sufficientemente preciso.
45. è pacifico, tuttavia, che le direttive coordinamento e 82/76 non contengono alcuna definizione comunitaria della remunerazione da considerarsi adeguata, né dei metodi di fissazione di tale remunerazione. Definizioni del genere rientrano, in via di principio, nella competenza degli Stati membri che devono, in tale settore, adottare specifici provvedimenti di attuazione.

Ora, va innanzitutto disattesa la domanda volta al riconoscimento del rapporto come rapporto di lavoro subordinato, avanzata dai ricorrenti e rigettata dal primo giudice.
In proposito può essere richiamata la pronunzia del Supremo Collegio che nel negare la diretta applicabilità dell'art.36 Cost. al rapporto dei medici specializzandi (Cass. n. 27481 del 19.11.2008 e n. 5842 del 10.3.2010) ha sancito il principio per il quale "Il rapporto di lavoro degli specializzandi presso strutture universitarie,
ospedaliere o della ASL, finalizzato, precipuamente, alla formazione teorica e pratica non è inquadrabile nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato, né tra le ipotesi di parasubordinazione non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività degli stessi e gli emolumenti previsti dalla legge. Conseguentemente, non sono applicabili né l'art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto"

La Corte di Cassazione ha escluso quindi che il rapporto degli specializzandi possa essere qualificato in termini di subordinazione, seppure connotata da causa formativa.
Tale principio di diritto è stato ribadito anche dalla sentenza 22.9.2009, n.20403, secondo la quale:"Non è inquadrabile nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato, né del lavoro autonomo l'attività svolta dai medici iscritti alle scuole di specializzazione universitarie, che costituisce una particolare ipotesi di "contratto di formazione lavoro", oggetto di specifica disciplina, rispetto alla quale non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e la remunerazione prevista dalla legge a favore degli specializzandi, in quanto tali emolumenti sono destinati a sopperire alle esigenze materiali per l'impegno a tempo pieno degli interessati nell'attività rivolta alla loro formazione, e non costituiscono, quindi, il corrispettivo delle prestazioni svolte, le quali non sono rivolte ad un vantaggio per l'università, ma alla formazione teorica e pratica degli stessi specializzandi ed al conseguimento, al fine corso, di un titolo abilitante" Non rinvenendosi valide ragioni per discostarsi dal richiamato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, la domanda volta al riconoscimento del rapporto di lavoro subordinato va disattesa, confermando sul punto la pronunzia impugnata.

Anche le domande volte alla applicazione retroattiva dei D.P.C.M. 7 marzo, 6 luglio e 2.11.2007, riproposta dagli appellanti con specifico motivo di appello, non può trovare accoglimento.
Fino all'anno 2006/2007, il rapporto degli specializzandi era regolato, in via transitoria, dall'articolo 6 del D.Lgs. n.257/1991, mentre, l'applicazione del nuovo sistema di compensi, introdotto con gli articoli da 37 a 39 del D.Lgs n.368/1999, era stata differita al 2007 dai menzionati interventi legislativi effettuati con il D.Lgs n.517/99 e con la legge n.266/2005.
Pertanto, il regime dei compensi degli specializzandi, per tutto il periodo compreso fino all'anno 2005/2006, - che interessa nella controversia in esame - era quello di cui al D.Lhgs 257/1991 e non si ravvisano ragioni in virtù delle quali applicare, retroattivamente (ciò che è stato escluso proprio dal sistema normativo in commento), anche per tali annualità il successivo regime di cui ai D.P.C.M. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007.
Conseguentemente va disattesa la richiesta di condanna delle amministrazioni al pagamento delle differenze retributive tra il trattamento percepito sino all'anno 2005/2006 e quello che, nelle medesime annualità accademiche, il medico specializzando stesso avrebbe goduto in applicazione degli invocati D.P.C.M.

Deve invece trovare accoglimento la richiesta di risarcimento del danno per inadempimento all'obbligo di trasposizione da parte del legislatore nel termine prescritto: a partire dalla pronuncia delle Sezioni Unite 17 aprile 2009 n.9147 è stato affermato che, "in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto della normativa comunitaria, delle direttive n.75/362/CEE e n.82/76/CEE, non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi, sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di Giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto allo schema della responsabilità per inadempimento dell'obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell'ordinamento comunitario ma non anche alla stregua dell'ordinamento interno (Cass. sez. un. 9147/2009 e succ.); B) il soggetto tenuto al pagamento dell'adeguata remunerazione tale da assicurare al danneggiato un'idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo, deve essere individuato nello Stato (e, per esso, nel Ministero convenuto), alla stregua della previsione della L. 19 ottobre 1999, n.370, art. 11, in quanto norma introdotta proprio allo scopo di dare attuazione alle direttive n.75/362/CEE e n.82/76/CEE: perciò rendendo irrilevante l'evocazione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri (legittimata) piuttosto che di singoli Ministeri (o viceversa) poiché la stessa non comporta alcuna conseguenza in termini di legittimazione sostanziale, trattandosi di articolazioni del Governo della Repubblica (Cass. 6029 e 2538/2015; 25558 e 17682/2011; 22440/2009); C) detto diritto all'indennizzo da inadempimento della direttiva 26 gennaio 1982, n.82/76/CEE, riassuntiva delle direttive 16 giugno 1975, n.75/362/CEE e n.76/362/CEE, spettante ai soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica a partire dagli anni iniziati dall'1 gennaio 1983 in condizioni tali che, se detta direttiva fosse stata attuata, avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della L. 19 ottobre 1999, n.370, art. 11, che ha dato attuazione a tali direttive (Cass. 6606/2014; 1156, 16104 e 17066/2013; 23568/2011)" Cass. 14-10-2015 n.20741.

Tuttavia deve osservarsi che l'art. 6 D.Lgs. 275/91 non stabilisce sic et simpliciter, che l'importo della borsa di studio sia rideterminato in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione del personale medico dipendente del Servizio Sanitario Nazionale, ma media tale risultato mediante la previsione dell'emanazione dei decreti ministeriali. La norma quindi rinvia ad una fonte secondaria per la rideterminazione del quantum dovuto e quindi per il sorgere di una obbligazione liquida e esigibile in capo ai titolari dei contratti di formazione specialistica, in difetto di emanazione dei suddetti decreti non poteva sorgere una obbligazione sulla base del diritto interno. pertanto, nel caso di specie, la normativa che ha riconosciuto quale fosse la giusta retribuzione per gli specializzandi è il D.P.C.,. 7-3-2007; da tale data pertanto va fatto decorrere il termine di prescrizione decennale, in quanto il parametro di riferimento per la adeguata retribuzione in Italia degli specializzandi è quanto riconosciuto ai colleghi entrati dopo il 6-7-2007.

E' stato inoltre precisato che il risarcimento, avente natura di credito di valore, deve essere determinato con i mezzi offerti dall'ordinamento interno, in modo da assicurare al danneggiato un'idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo oggettivamente apprezzabile. "Il danno risarcibile è conseguentemente pari alla differenza tra il trattamento che il ricorrente avrebbe percepito se la direttiva comunitaria in questione fosse stata attuata immediata, e quello effettivamente percepito" (Cass. 22-4-2015 n.8243.
L'eccezione di prescrizione, sollevata dalla difesa erariale, va quindi disattesa: il termine prescrizionale è infatti quello ordinario di dieci anni (Cass. 14-10-2015 n.20741), che decorre dall'entrata in vigore dei decreti ministeriali, e che nel caso in esame non è decorso.

Sempre in tema di risarcimento, va infine precisato che la legittimazione passiva è dello Stato e non dell'Università (Cfr. Cass. 9.2.2016 n.2591).
Invero, l'azione di risarcimento danni è basata sull'obbligo insorto per effetto dell'inadempimento statuale quale altro fatto rilevante ai sensi dell'art. 1173 c.c., e la legittimazione compete allo Stato Italiano, proprio nella logica di qualificazione della domanda seguita dalle Sezioni Unite.
L'esclusione della legittimazione dell'Università rispetto all'azione risarcitoria è stata ribadita da Cass. n.23558 del 2011 e, quindi, da numerose altre decisioni, fra cui ex plurimis, Cass. nn. 3441 del 2014 e Cass. (ord.) nn. 2686, 2693 e 3972 del 2014.

Alla luce di tali specificazioni la giurisprudenza fin qui richiamata ha ormai sanzionato in favore dei medici specializzandi il loro diritto al risarcimento dei danni subiti per effetto dell'inadempimento e/o parziale e/o tardivo adempimento dello Stato italiano alle relative direttive, configurandosi il D. Lgs. n.368/1999 (come successivamente modificato dal D. lgs. n.517/1999 e dalla L. n.266/2005), nella parte in cui prevede che le disposizioni di cui agli articoli da 37 a 42 si applichino soltanto a decorrere dall'a.a. 2006-2007, un atto legislativo di adempimento soltanto parziale e tardivo della Direttiva 93/16/CEE, in quanto ha finito col privare di adeguata remunerazione tutti coloro che hanno frequentato le Scuole di Specializzazione nel periodo precedente.

PQM

Definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti costituite;
In riforma della sentenza n.1103/2015 emessa il 16.6.2015 dal G.L. del Tribunale di messina, condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca al risarcimento del danno da liquidarsi in favore dell'appellante e per ogni anno accademico fino al 2006/2007, di svolgimento da parte di costoro dei corsi di specializzazione, nella misura pari alla differenza tra il trattamento percepito e quello dovuto in base ai DPCM 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007, oltre interessi legali dalla notifica del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado;
Rigetta ogni altra istanza;
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese relative ad entrambi i gradi del giudizio.
Pubblicata in data 25.01.2018