Contributi e finanziamenti - incentivi alle imprese - progetti di investimento in materia di salute e sicurezza sul lavoro – Inail – diniego – sindacabilità – limiti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 285 del 2015, proposto da Gallo Prefabbricati s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Bello e Giovanni Di Cagno, con studio in Bari alla via Arcivescovo Vaccaro n. 45 e con domicili digitali come da P.E.C. iscritte al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
contro

INAIL - Istituto nazionale per assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, Direzione regionale della Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vitantonio Caruso, con ufficio presso l’Avvocatura regionale INAIL-Puglia, in Bari al lungomare Trieste n. 29 e con domicilio digitale come da P.E.C. iscritta al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
nei confronti
Oleificio coop. di Cisternino società cooperativa a r. l. e Ricinert s.r.l., non costituite in giudizio;
per l'annullamento
- del provvedimento di diniego della Sede INAIL di Altamura all’ammissione al contributo richiesto dalla Gallo Prefebbricati s.r.l., di cui alla nota P.E.C. del 16 dicembre 2014, avente ad oggetto: “Avviso pubblico 2013. Incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro in attuazione dell'art. 11, comma 1, lett. a), e comma 5 d.lgs. 81/2008 s.m.i. Codice domanda ISI I3413-000172”;
- del precedente atto della Sede INAIL di Altamura, di cui alla nota P.E.C. del 13 novembre 2014, avente ad oggetto: “Avviso pubblico 2013. Incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro in attuazione dell'art. 11, comma 1, lett. a), e comma 5 d.lgs. 81/2008 s.m.i.” concernente la comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento della domanda, con invito alla presentazione di osservazioni;
- di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali, ivi compresa l’elenco finale degli interventi ammessi, nella parte in cui non ricomprende la domanda della Gallo Prefebbricati s.r.l.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’INAIL;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2020 il dott. Lorenzo Ieva;
Dato atto che l’udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020 n. 137 e dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020 n. 70, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, di cui all’allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 maggio 2020 n. 134;
Dato atto a verbale d’udienza della presenza dell’avv. Vitantonio Caruso, a seguito del deposito di note d’udienza ai sensi dell’art. 4 del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020 n. 70;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Svolgimento del processo

1.- Con ricorso depositato come previsto in rito, l’istante società impugnava il provvedimento di non ammissione al finanziamento, ai sensi dell’art. 11, lett. a), d.lgs. 9 aprile 2008 n. 81, erogato dall’INAIL per progetti di investimento in materia di salute e sicurezza sul lavoro in favore delle piccole, medie e micro imprese. Per il relativo iter è expressis verbis prescritta “la semplicità delle procedure” e una doverosa interlocuzione, con invito a proporre osservazioni, prima del diniego.

2.- In fatto, la società ricorrente si duole della mancata concessione del finanziamento, pur avendo presentato una domanda con accluso progetto e allegati amministrativi e tecnici in toto conformi alle indicazioni contenute nell’avviso pubblico diffuso dall’INAIL, per di più ottenendo un punteggio elevato, al fine del calcolo della soglia minima di ammissibilità, stando ai prefissati parametri valutativi oggettivi.

Ai sensi dell’art. 5 dell’avviso pubblico, sono ammessi a contributo i progetti ricadenti in una delle seguenti tipologie: 1) progetti di investimento; 2) progetti per l’adozione di modelli organizzativi e di responsabilità sociale; 3) progetti per la sostituzione o l’adeguamento di attrezzature di lavoro messe in servizio anteriormente al 21 settembre 1996, con attrezzature rispondenti ai requisiti di cui al Titolo III del d.lgs. 9 aprile 2008 n. 81 e di ogni altra disposizione di legge applicabile in materia.

La società ricorrente concorreva per la prima tipologia (progetti di investimento).

In sostanza, la società, dopo aver premesso di produrre tubi e pozzetti in calcestruzzo per diverse applicazioni industriali di varia foggia, deduceva di aver presentato una domanda di finanziamento per un progetto di investimento, consistente nell’introduzione nel ciclo di produzione di una “macchina semovente” e due stampi, funzionale alla riduzione del rischio di vibrazione, per un importo da finanziare pari ad € 125.785,00 (su un valore del bene pari a € 193.516).

Tuttavia, l’INAIL di Altamura, nell’atto del 13 novembre 2014 (senza numero di protocollo), con il quale preannunciava il diniego e ammetteva la società a produrre eventuali osservazioni, affermava che la società istante non avesse sufficientemente documentato sia l’esposizione al rischio per carenza del D.V.R. (documento di valutazione dei rischi), sia tecnicamente la concreta diminuzione della esposizione al rischio vibrazioni mano-braccio.

Indi, la Gallo Prefabbricati s.r.l. controdeduceva che, in realtà, l’introduzione nel ciclo produttivo del nuovo macchinario determinava l’annichilimento del rischio per le lavorazioni coinvolte, come si evidenziava nella perizia giurata (redatta secondo lo schema B1 annesso al bando), comportando dunque un sicuro miglioramento delle condizioni di lavoro per gli operai addetti.

Nonostante i chiarimenti e le osservazioni fornite, l’INAIL, con provvedimento del 16 dicembre 2014 (senza numero di protocollo), ribadiva la non ammissione al finanziamento anelato, questa volta però motivando nel senso che non sarebbe stata dimostrata l’eliminazione del rischio delle vibrazioni meccaniche al sistema mano-braccio degli operai, legato all’utilizzo delle vecchie attrezzature (“banchi vibranti fissi”), in quanto per dette attrezzature non era stata data evidenza dell’eliminazione dal ciclo produttivo.

3.- Si costituiva nel processo l’intimata Amministrazione, deducendo che non sussisteva alcuna illegittimità e che l’operatore economico istante non avesse comprovato la dismissione del macchinario (richiesta dall’allegato n. 1 dell’avviso in questione), in sostituzione del quale il nuovo, per cui veniva chiesto il finanziamento, doveva esser acquistato, onde introdurlo nell’impiantistica di produzione.

4.- Alla fissata camera di consiglio, l’istanza cautelare veniva respinta, evidenziandosi nella sommaria delibazione propria di tale fase, a fronte dei complessi documenti prodotti a ridosso dell’udienza, che appariva non realizzato un miglioramento dei livelli generali di salute e sicurezza sul lavoro.

5.- Indi, all’udienza pubblica, scambiate memorie difensive conclusionali, la causa è stata trattenuta in decisione.

Motivazione

6.- Il ricorso è fondato.

In diritto, venivano dedotte la violazione dell’art. 3 (Motivazione del provvedimento) della legge 7 agosto 1990 n. 241, la violazione delle previsioni di cui agli articoli 1, 5 e 17 dell’avviso pubblico quadro del 2013 di concessione dei finanziamenti, la violazione ed erronea applicazione delle previsioni di cui allegato n. 1 del predetto avviso, nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà, erroneo presupposto di fatto, difetto di istruttoria e illogicità manifesta.

Ricostruito il quadro della vicenda in controversia, il Collegio non può che evidenziare la sussistenza dei vizi di legittimità, così come contestati dalla società ricorrente.

Invero, l’INAIL è l’ente pubblico parastatale (legge 20 marzo 1975 n. 70, tabella I), predisposto e integrato dallo Stato (art. 38, comma 4°, Cost.), erogatore di servizi (art. 55, comma 1, della legge 9 marzo 1989 n. 88), che esercita l’assicurazione sociale (art. 1886 cod. civ.) in materia di infortuni sul lavoro e malattie professionali (art. 126 del d.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124 e art. 1, comma 1, lett. c), del d.lgs 30 giugno 1994 n. 479).

Ha anche competenze in materia di salute e di sicurezza sul lavoro (art. 9, comma 1, d.lgs 9 aprile 2008 n. 81), con peculiare riferimento allo svolgimento delle “attività promozionali”, tra le quali rientra il finanziamento di progetti di investimento per il miglioramento delle condizioni dei luoghi di lavoro, erogabili in favore delle piccole, medie e micro-imprese (art. 11, comma 1, lettera a), e comma 5, d.lgs 9 aprile 2008 n. 81).

Difatti, l’articolo 1 (Finalità) dell’avviso pubblico quadro del 2013 indetto dall’INAIL e concernente “Incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro” indica l’obiettivo di incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro, rispetto alle condizioni preesistenti, riscontrabili in base a quanto riportato nella valutazione dei rischi aziendali.

Il predetto avviso pubblico ha previsto la concessione degli ausili finanziari in questione, previa domanda telematica, con procedura valutativa c.d. a sportello, ai sensi del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 123, alle imprese classificatesi in ordine cronologico di arrivo, sulla base dell’orario registrato dai sistemi informatici INAIL, nei limiti della capienza massima del finanziamento prestabilito regione per regione, senza stilare alcuna graduatoria stricto sensu, ma con pubblicazione sul portale di un mero elenco delle ditte “prenotate” al finanziamento (artt. 2 e 13 dell’avviso pubblico).

Orbene, in primis, va chiarito che oggetto del finanziamento richiesto dalla società ricorrente è un progetto di investimento, tra quelli contemplati nell’articolo 5 dell’avviso pubblico, che riguarda la ristrutturazione e/o la modificazione dell’impiantistica (progetto tipo a) dell’allegato 1 dell’avviso).

Non viene in evidenza, dunque, un progetto d’investimento che comporti l’installazione e/o la sostituzione di macchine e/o attrezzature, con nuove messe in servizio dopo la data del 21 settembre 1996 (progetto tipo b) dell’allegato 1 dell’avviso).

Solo per i progetti della seconda tipologia viene richiesta la dimostrazione e la documentazione della c.d. rottamazione o vendita/permuta delle macchine, delle attrezzature o dei dispositivi da sostituire, per di più solo nella successiva “fase di rendicontazione”, non già nella “fase di amissione”.

Difatti, solo in questa seconda ipotesi v’è sostituzione di strumenti di produzione; nella prima ipotesi – come nel caso di specie – v’è solo semplice ristrutturazione e/o la modificazione dell’impiantistica di produzione.

Nell’articolo 5 dell’avviso pubblico viene poi precisato che, per quanto riguarda la tipologia 1 (ossia progetti di investimento), il progetto può essere articolato in più interventi/acquisti, purché essi siano tutti rigorosamente funzionali alla riduzione, eliminazione e/o prevenzione della medesima causa di infortunio o del fattore di rischio.

In secundis, va sottolineato che i presupposti e i requisiti necessari per l’ammissione al finanziamento sono stati documentati nel procedimento amministrativo.

Più specificamente, la documentazione tecnica e amministrativa, idonea a dimostrare l’azzeramento del rischio per taluni operai addetti a parte delle lavorazioni effettuate dalla società, è – contrariamente a quanto sostenuto dall’INAIL – presente agli atti, per come indi prodotti nell’odierno processo, sia da parte ricorrente, sia da parte resistente.

V’è il rapporto di valutazione di esposizione dei lavoratori a vibrazioni durante il lavoro, avente data certa, integrativo del D.V.R., che analizza nello specifico il rischio, quantificandone l’esposizione.

V’è poi la perizia giurata del tecnico, redatta in conformità allo schema predisposto dall’INAIL (modulo B1), che dimostra l’azzeramento del rischio per i lavoratori che saranno coinvolti nella produzione, in seguito all’implementazione della nuova impiantistica produttiva.

V’è anche la dichiarazione, resa dal segretario di un’organizzazione sindacale dei lavoratori, sempre in conformità allo schema predisposto dall’INAIL (modulo E), che attesta la condivisione del progetto, in quanto volto al miglioramento dei livelli di salute e sicurezza dei lavoratori, con la precisazione che trattasi di investimento (e non già di sostituzione/adeguamento di attrezzature messe in servizio anteriormente al 21 settembre 1996).

Vi sono poi dettagliati preventivi descrittivi dell’acquisto dell’impiantistica e componenti da inserire nella produzione.

Per converso, non emerge dal provvedimento gravato alcun parere dell’ufficio tecnico dell’Istituto, atto ad avvalorare le ragioni tecniche del diniego del finanziamento.

Dirimente è la considerazione per cui, nella stessa domanda di finanziamento, concernente il progetto di investimento (modulo A), si dà atto – con precisione – che l’azienda occupa un numero di addetti pari a 49 unità e che gli addetti interessati all’intervento di miglioramento delle condizioni di lavoro sono pari a 9.

La dimensione dell’intervento è dunque chiara e riguarda parte della produzione e parte dei lavoratori e il termine di raffronto per apprezzare il miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei luoghi di lavoro è del pari evidente.

Pertanto, l’innovazione impiantistica, consistente nell’introduzione nel ciclo di produzione di una “macchina semovente” e due stampi, che coinvolgerà 9 unità lavorative, che va ad affiancarsi alla tradizionale produzione mediante “banchi vibranti fissi”, comporta sicuramente un miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro, rispetto alle condizioni preesistenti, riscontrabile con quanto riportato nella valutazione dei rischi aziendali (articolo 1 dell’avviso pubblico).

In giurisprudenza (Cons. St., sez. III, 11 giugno 2018 n. 3503), si è affermato che il sindacato sulle controversie, relative alla mancata ammissione al finanziamento INAIL, si risolva in un giudizio sulla correttezza dell’apprezzamento e, quindi, sul corretto esercizio della discrezionalità tecnica riservata all’Istituto in sede di valutazione del progetto, condotto in base a criteri congrui rispetto alla finalità e all’efficacia dell’intervento proposto.

Nel caso di specie, per quanto sopra riassunto, sussiste con evidenza il denunciato scorretto apprezzamento tecnico-discrezionale, tal da avvalorare le contestate violazioni e/o erronee applicazioni sia dell’art. 1 (Finalità) sia dell’art. 5 (Progetti ammessi a contributo) dell’avviso pubblico in epigrafe, in quanto il progetto d’investimento presentato dalla società ricorrente – per quanto sopra esposto – è in realtà in linea con le previsioni stabilite, che hanno come finalità la riduzione dell’esposizione a rischio dei lavoratori.

V’è peraltro il censurato vizio di motivazione del provvedimento di diniego, anche in considerazione della previsione di cui all’art. 17, ultimo comma, dell’avviso pubblico, il quale prevede che la sede INAIL comunichi all’impresa istante il “provvedimento motivato” da cui risulti l’esito della valutazione sulle osservazioni presentate, nonché la conseguente ammissione, non ammissione o parziale ammissione.

Segnatamente, non par molto chiaro, anche per ragioni lessicali, il percorso argomentativo seguito dall’Istituto nel provvedimento finale, sia con riferimento alle puntuali osservazioni argomentate (e documentate) dell’impresa istante, sia invero – come pur rimarcato dalla società ricorrente – rispetto al proprio precedente atto interlocutorio di diniego, motivato in concreto in senso divergente rispetto al provvedimento finale, dal ché vieppiù emerge la censurata illogicità degli atti.

Infine, è evidente come l’INAIL abbia travisato quanto stabilito nell’allegato n. 1, a proposito della dimostrazione e della documentazione circa la sostituzione del macchinario, esigendone la comprova, per di più in “fase di ammissione”, in una fattispecie – l’investimento impiantistico – nella quale non è stata affatto contemplata dal proprio avviso pubblico diramato.

Né l’Amministrazione può sostenere che la documentazione fosse carente anche perché l’articolo 17 (Verifica tecnico-amministrativa) dell’avviso imponeva alla sede INAIL competente di invitare l’impresa istante ad integrare la documentazione e/o a fornire chiarimenti, delucidativi sull’investimento proposto.

7.- In conclusione, per le sopraesposte motivazioni, il ricorso va accolto, con annullamento degli atti impugnati.

8.- Le spese seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. Il contributo unificato va rifuso, in applicazione dell’art. 13, comma 6-bis.1, del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.

PQM

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato del Direttore territoriale della Sede INAIL di Altamura (codice domanda n. ISI I3413-000172) concernente la mancata ammissione al finanziamento riportante la data del 16 dicembre 2014 (senza numero di protocollo) e gli atti connessi.
Condanna l’INAIL al pagamento delle spese del giudizio, che si liquidano in € 3.000,00, oltre accessori di legge. C.U. rifuso.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 1° dicembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Giuseppina Adamo, Presidente
Donatella Testini, Primo Referendario
Lorenzo Ieva, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Lorenzo Ieva Giuseppina Adamo